S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: QUINTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Mariano de Oro-Pulido y López
Magistrados:
D. Jesús Ernesto Peces Morate
D. Rafael Fernández Valverde
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. María del Pilar Teso Gamella
En la Villa de Madrid, a cuatro de Enero de dos mil once.
Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el número 3675 de 2007, penden ante ella de resolución, interpuestos por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial S.A.U.3 "La Portilla-Pancar" y de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Huertona", por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Asturias, por la Procuradora Doña Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Llanes, y por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Atalá", contra la sentencia pronunciada, con fecha 11 de abril de 2007, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo número 946 de 2002, sostenido por la representación procesal de la organización política "Andecha Astur" contra el acuerdo, de 10 de julio de 2002, del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, y contra el acuerdo del Pleno de la misma Comisión, de 15 de abril de 2003, relativo al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la organización política "Andecha Astur", representada por el Procurador don José Ignacio de Noriega Arquer.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó, con fecha 11 de abril de 2007, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 946 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ha decidido: Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Andecha Astur contra el Acuerdo de 10 de julio de 2002, adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), relativo a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, así como el Acuerdo de 15 de abril de 2003, adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA), relativo al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes (expediente CUOTA: 589/2002), que anulamos, por no ser ajustados al ordenamiento jurídico. Sin costas».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «En primer lugar, alegan las Administraciones codemandadas (Administración del Principado de Asturias y Ayuntamiento de Llanes) la existencia de una posible causa de inadmisibilidad (parcial) del recurso, por desviación procesal, ya que en el escrito de interposición se identificaba como actuación administrativa impugnada el "Acuerdo de 10 de julio de 2002, adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), relativo a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes (Expte. CUOTA 589/2002)", mientras que las pretensiones de anulación que en la demanda se ejercitan aparecen referidas no sólo a aquella, sino también al Acuerdo de 15 de abril de 2003, adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias (CUOTA), relativo al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes (Expte. CUOTA 589/2002), siendo así que no se solicitó la ampliación del recurso a este segundo acuerdo. Sobre esta concreta cuestión, hemos de partir de lo ya establecido por esta Sala, entre otras, en Sentencia núm. 1066/2006, de 8 de junio (rec. 985/2002. Pte. Sr. González Rodríguez), en la que hemos considerado que se trata, en ambos acuerdos, "del mismo texto (Plan General) al que se incorporan aquellas prescripciones que se estiman necesarias por la CUOTA en el ejercicio de las competencias que le son propias y no de recopilación, armonización o regularización de distintas normas jurídicas por más que se le dé aquella denominación indicativa, sin duda, de la incorporación al texto aprobado de las referidas prescripciones o modificaciones". La causa de inadmisibilidad que se alega debe, en consecuencia, ser rechazada».
TERCERO.- También se declara en el octavo fundamento jurídico de la sentencia recurrida que: «El denominado "Texto Refundido" del PGOU de Llanes no es -como ya se ha dicho- un documento nuevo y distinto del Plan General aprobado provisionalmente por la Entidad Local y definitivamente por la CUOTA, sino que viene integrado por la incorporación al Plan General aprobado definitivamente de las variaciones exigidas por el cumplimiento de las condiciones, observaciones y deficiencias advertidas por la Administración autonómica. Así resulta del acuerdo de la CUOTA (BOPA de 29 de agosto de 2002), a cuyo tenor "se aprueba definitivamente, por unanimidad, el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes en los términos del acuerdo municipal de aprobación provisional de 15 de mayo de 2002, que incluye también el Plan Especial de Reforma Interior de Llanes y el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Cueto", aprobación que se otorga "con el alcance establecido en el artículo 56 de la citada Ley, a reserva de dar cumplimiento a las condiciones, observaciones y subsanación de deficiencias advertidas en el documento, que a continuación se relacionan; a cuyo efecto se elaborará un Texto Refundido del Plan General que se presentará ante la CUOTA para la verificación de dicho cumplimiento en el plazo máximo de cuatro meses desde la publicación de este acuerdo". Estas "condiciones, observaciones y deficiencias", se agrupan en: 1. Suelos Urbanos y Urbanizables (1.1 Niembro. 1.2 Barro. 1.3 Celorio. 1.4 Nueva. 1.5 Posada. 1.6 Poo. 1.7 Toró-La Portilla-Pancar-Llanes. 1.8 Suelos Urbanizables Sectorizados de Piscifactoría. 1.9 Suelos Urbanizables No Sectorizados. 1.10 Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Histórico del Cueto); 2. Suelo No Urbanizable; 3. Reservas Regionales de Suelo; 4. Ordenanzas; 5. Informes sectoriales; Tomo memoria urbanística; Tomo Normativa; Patrimonio etnográfico e histórico industrial; Normas específicas de ordenación del suelo; y 6. Solicitud de correcciones de error formuladas por el Ayuntamiento».
CUARTO.- En el noveno fundamento jurídico de la sentencia recurrida se declara que: «Las numerosas "condiciones" u "observaciones" establecidas por la CUOTA presentan un contenido heterogéneo, no sólo por su variada naturaleza y alcance, sino porque en ellas se mezclan y confunden los aspectos puramente técnicos, de oportunidad y de legalidad, sin indicar en ningún caso cuál es el título de intervención (control de legalidad, interés supralocal) que legitima cada prescripción concreta. En el punto 1 (suelos urbanos y urbanizables), aprecia la Administración autonómica: la falta de justificación del carácter de suelo urbano (1.1. Niembro; 1.2 Barro; 1.4 Nueva; 1.6 Poo; 1.7 Toró), la falta de previsión de unidades de actuación (1.3 Celorio; 1.4 Nueva; 1.7 La Portilla), el sometimiento a ciertas condiciones (1.3 Celorio; 1.7 La Llavandera. 1.7 sector urbanizable residencial 7 de Llanes; 1.9 Suelos Urbanizables No Sectorizados), la necesidad de Estudio de Detalle (1.3 Celorio), la existencia de planos de ordenación incorrectos (1.5 Posada), la falta de determinación de mecanismos de planeamiento pertinentes para dar cumplimiento a lo aprobado (1.7 Plan Parcial de La Atalá, último párrafo), el cambio de clasificación del suelo (1.7 Toró-La Portilla; 1.8 Suelos Urbanizables Sectorizados de piscifactoría), así como lo incompleto de la planimetría (1.10 Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Histórico del Cueto). En el punto 3. "Reservas Regionales de Suelo", se considera imprescindible un riguroso estudio del medio físico y ambiental, que no existe. En el punto 4 "Ordenanzas" se establecen asimismo observaciones y condiciones, entre ellas la obtención de informes favorables de la Dirección General de Recursos Naturales y Protección Ambiental. En el punto 5. "Informes Sectoriales", se incorporan observaciones y condiciones, señalando nuevamente la falta de la documentación necesaria».
QUINTO.- También se expresa en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida que: «Como quiera que las deficiencias advertidas y las observaciones efectuadas por la CUOTA se refieren a aspectos muy diferentes del PGOU, no todos ellos pueden tener el mismo tratamiento; así ocurre, singularmente, con aquellos ámbitos en los que se aprecia falta de justificación de la clasificación como suelo urbano, circunstancia que la CUOTA consideró subsanable. Sin embargo, la división del suelo en las distintas categorías legales (urbano, urbanizable, no urbanizable) es una finalidad primaria de los Planes Generales, en cuanto constituye el punto de partida para determinar el concreto régimen estatutario de derechos y deberes al que quedará sometido el propietario de cada tipo de suelo, por lo que no puede ser considerada como mera deficiencia subsanable la no acreditación de que el suelo que se clasifica como urbano reúne los requisitos legales para ello (art 8 LRSV 1998) ya que, teniendo éste tipo de suelo carácter reglado (en el doble sentido de que el que reúne las condiciones legales debe clasificarse como tal y, el que no las reúne, no puede serlo), la ausencia de esa justificación, como contenido necesario de la motivación del PGOU, comporta una vulneración directa de la legalidad urbanística, que debió conducir a la no aprobación del Plan -en cuanto a tales ámbitos- y no a la "subsanación" posterior. El Acuerdo que aprueba el "Texto refundido" indica que se acompaña (a dicho Texto) "un Anexo a la Memoria de Cumplimiento de Prescripciones de la CUOTA en el que se aportan una serie de planos sobre accesos rodados, electricidad e infraestructuras hidráulicas y un informe de Asturagua acompañado de sendos informes técnicos del arquitecto del equipo redactor y del arquitecto municipal que concluyen que los suelos a los que se refiere el acuerdo son urbanos y cumplen las exigencias que a tal fin establece el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del Suelo y Valoraciones. Asimismo se incorpora un certificado del Secretario Municipal con el visto bueno del Alcalde-Presidente en funciones de que, a la vista de los precitados informes, los terrenos a que hace referencia el acuerdo constituyen suelo urbano a los efectos del señalado artículo 8". En definitiva, la Administración autonómica aprueba la clasificación como suelo urbano de terrenos que no se acredita que tengan tal carácter, admitiendo al efecto una justificación posterior, que incluso requirió de nuevos planos y documentación complementaria -antes inexistente o no incorporada al PGOU-, lo cual supone, cuando menos, que la documentación del PGOU no estaba completa y, en cualquier caso, equivale a sustraer tan relevantes elementos de juicio al debate en la fase de información pública, que constituye una de las más importantes formas de control democrático del planeamiento. Sobre esos novedosos elementos documentales, extemporáneamente incorporados al PGOU, los interesados y la ciudadanía en general nada pudieron alegar, puesto que los desconocían, infracción procedimental que en modo alguno queda subsanada por la posibilidad de ulterior recurso jurisdiccional, ya que la intervención ciudadana en la elaboración del planeamiento ha de ser real y efectiva y no una simple formalidad o apariencia».
SEXTO.- Sigue declarando la sentencia recurrida en el fundamento jurídico undécimo que: «Lo expuesto hasta ahora conduciría a la estimación parcial del recurso, limitada a los ámbitos de suelo urbano objeto de las prescripciones de la CUOTA. Existen, sin embargo, otros motivos de impugnación formulados por la entidad recurrente que afectan a la totalidad del PGOU: los referidos a la Memoria y al Estudio económico-financiero. Siendo la potestad de planeamiento una potestad discrecional ("la más discrecional de todas las potestades"), las determinaciones que en su ejercicio se adopten deben contar con la adecuada y suficiente motivación, pues ninguna actuación administrativa es enteramente discrecional y la motivación es el instrumento que hace posible el control ciudadano a través de la información pública y, en su caso, el control jurisdiccional, ambos dotados del máximo rango normativo por nuestra Norma Fundamental [arts 105 c) y 106.1 CE]. Esta motivación, cuando de Planes Generales se trata, debe contenerse en los documentos que lo integran y, muy en particular, en la Memoria y el Estudio económico-financiero. Así, en la Sentencia Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 13 de Febrero de 1992; Ponente Sr. Delgado Barrio. Nº de recurso: 4101/1990, podemos leer que "la Memoria es ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento... la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad-art. 33.2 de la Constitución y sentencias de 2 de febrero de 1987, 17 de junio de 1989, 28 de noviembre de 1990, 12 de febrero, 11 de marzo y 22 de mayo de 1991, etc.- explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento-sentencias de 9 de julio y 20 de diciembre de 1991-"».
SEPTIMO.- La Sala de instancia declara en el fundamento jurídico duodécimo que: «Según afirma la CUOTA, la Memoria que forma parte del Plan General que enjuiciamos cumple las exigencias que al respecto se establecen en el art 38 del Reglamento de Planeamiento, en cuanto se desglosa en una parte informativa y otra urbanística, contiene un estudio del territorio, sus características físicas y naturales y un estudio socioeconómico, enunciando los objetivos generales a satisfacer por clases de suelo. Sin embargo, lo que los demandantes alegan no es que la Memoria no contenga un análisis, más o menos preciso o acertado, de la realidad que se trata de ordenar, sino que las soluciones adoptadas -y, en particular, los planos de ordenación- no son congruentes con la "literatura" de la Memoria del PGOU. Es forzoso reconocer que así ocurre -como mínimo- en el caso de los suelos urbanos a los que venimos haciendo referencia, desde el momento en que fue preciso incorporar ex novo planos y documentos justificativos, que el PGOU -para poder ser aprobado- debió integrar ab initio, como parte inexcusable de la documentación que lo forma. En cuanto al Estudio económico-financiero, como recuerda la STSJ Asturias, Sala de lo Contencioso, núm. 1856/2005, de 9 de diciembre (rec. 1328/2002: Pte. Sr. Fonseca González), su alcance ha sido objeto de estudio por el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones, cuya doctrina resume la sentencia del Alto Tribunal de 13 de noviembre de 2003 en el sentido siguiente: "en cuanto a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a Planes de Reforma Interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que pueda tacharse al estudio económico financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra sentencia de 19 de febrero de 1992, la importancia del estudio económico financiero aparece devaluada, y así de los artículos 9.2.e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico financiero que justifique la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los Planes Parciales justificativa de la ordenación, de la etapa para realizarla y de los medios económico- financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativa en la Ley Refundida de 9 de abril de 1976, artículos 12.2.1 h) y 2.e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g) en cuanto a los Planes Parciales, al exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquéllos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de la obras de urbanización y la confección de un estudio económico financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento, desarrollando aquéllos y los 29.1.j) y 45.1.h) del mismo disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económicos financieros disponibles a la ejecución del Plan"».
OCTAVO.- En el fundamento jurídico decimotercero de la sentencia recurrida se razona que: «La jurisprudencia del Tribunal Supremo -pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico-Financiero- nunca ha afirmado que este pueda convertirse en un mera formalidad, equivalente a su real inexistencia, sino únicamente que no es necesario que en el mismo "consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización "(Sentencias de 23 de enero de 1995 y 6 de junio de 1995)". En el presente caso, el examen del "Estudio económico-financiero" revela un cierto número de actuaciones que se recogen con un coste "cero", sin que exista una previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su ejecución, pues aunque no sean exigibles cantidades concretas de ingresos y gastos, sí es necesario indicar las fuentes de financiación afectas a la ejecución, motivo por el cual esta Sala anuló (en la citada Sentencia 1856/2005) las previsiones relativas a la Unidad de Actuación de "El Sablón". No es, sin embargo, la única actuación que se consigna de la misma forma, ya que la ausencia de previsión económica la comparte con los espacios libres en Pancar, Parque fluvial de Carrocedo, dotaciones deportivas al aire libre en Celorio, espacios libres barrio La Canal y El Humedal (Barro), espacios libres en Niembro, espacios libres en El Humedal, recinto ferial (Posada), nuevo Colegio Público (Nueva), espacios libres en diversos pueblos, macropuerto del Oriente. Por lo que se refiere a la distribución del gasto (4.672.869 euros, la Entidad local; 26.793.120 euros, la Administración regional; 106.379.142 euros, la Administración Estatal), destaca el escaso porcentaje de la aportación municipal (3,39 % sobre el total previsto), ya que la mayor parte de las actuaciones del PGOU descansan sobre las Administraciones regional y estatal, pero no se explican -ni siquiera de forma indicativa- los títulos, compromisos o competencias de esas Administraciones, que hagan creíble su realización efectiva, más allá de la referencia genérica a la "implicación de las Administraciones concernidas, reflejable en convenios específicos que tengan como referencia el documento del Plan" (pág. 6). En relación con la aportación municipal (de "escasa entidad"; pág. 8), la evaluación de la capacidad inversora del Ayuntamiento, tal como se recoge en el Estudio, no permite asegurar la viabilidad financiera del PGOU, que el documento basa en la mejora del ahorro presupuestario, cuyas tasas históricas, sin embargo, experimentan acusadas desviaciones (Tabla 5), no explicadas en el Estudio y que no justifican, en ausencia de datos adicionales, una previsión como la que se efectúa en la Tabla 14, basada en una media aritmética, que prescinde de las citadas desviaciones. Finalmente, la mera mención apodíctica del "amplio margen de endeudamiento" con el que, al parecer, cuenta la Corporación, no permite conocer con alguna certeza el verdadero estado de la deuda municipal, para valorar las posibilidades reales de inversión. Como resume la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de lo Contencioso-administrativo, de 21 de diciembre de 1987 (Pte Sr. Bruguera Manté), que resuelve el recurso interpuesto contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Oviedo de 18 de junio de 1984, que anuló el acuerdo de aprobación definitiva de la revisión y adaptación a la Ley del Suelo del Plan General de Ordenación Urbana de Mieres, "un Plan General Municipal forma un todo orgánico que realiza la ordenación integral de un Municipio y esta ordenación se justifica en la Memoria del Plan, se establece en sus Planos, se regula en sus Normas Urbanísticas, se prevé su realización en el Programa de actuación y su financiación en el Estudio Económico y Financiero, y la invalidez de cualquiera de estos elementos esenciales arrastra la nulidad del Plan por no poder subsistir un Plan sin alguno de ellos (no puede mantenerse, en efecto, una ordenación sin la justificación que le da su Memoria, ni puede hacerse una ordenación, sin información o sin planos, o sin la regulación jurídica de las Normas, o sin las previsiones para su ejecución o para su financiación) y dada la interconexión de todos estos elementos la invalidez de alguno de ellos implica la del Plan global"».
NOVENO.- Termina el Tribunal "a quo" la sentencia recurrida con los siguientes argumentos, recogidos en su fundamento jurídico decimocuarto: «Finalmente, en cuanto a los planes de desarrollo de las Normas Subsidiarias de 1991-1992, que fueron anuladas en su día, como consecuencia de la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra ellas (STSJ Asturias, Sala de lo Contencioso-administrativo de 23-07-1997; recs. núms. 427 y 532/1992; 230, 1366, 1679, 2031/1993; Pte. Sr. Blanco Fernández del Viso; y STS, 3ª, de 22 de marzo de 2002), impugna la actora lo que considera un intento de "convalidación" de esos instrumentos secundarios por el nuevo PGOU, a través de una Disposición Adicional Única del siguiente tenor: "Se declaran vigentes los instrumentos de planeamiento y gestión aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de este plan cuyas determinaciones se ajusten a lo establecido en el mismo y que son los siguientes: Plan Parcial de La Atalá, Plan Parcial de La Huertona, Plan parcial de Llavandera, Plan Parcial del Polígono Industrial de Posada, Unidad de Actuación del Sablón". Tal como apunta la recurrente, siendo los instrumentos de planeamiento normas jurídicas de rango reglamentario, no existe en ellas la posibilidad de graduar los efectos de su invalidez, que es siempre (por imperativo del art. 62-2 LPAC) radical y, por ello, inaplicable el mecanismo de subsanación o convalidación que, para los actos administrativos anulables, prevé el art 67 LPAC. Lo cierto es que tal disposición "convalidadora", que se contenía en la aprobación inicial, no llegó a formar parte del Plan General en los términos en que fue aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento y definitivamente por la CUOTA, publicado en el BOPA de 29 de agosto de 2002, de manera que lo que realmente se ha hecho -en palabras de la propia CUOTA- es una "integración de esos instrumentos en el Plan General, pasando a formar parte del mismo el contenido de dichos instrumentos", lo cual no merecería reproche de ilegalidad alguno -al tratarse de una nueva normación, que asumiría como propio el contenido de esos planes anteriores-, siempre y cuando se hubiera respetado el procedimiento de elaboración respecto de todos ellos, lo cual no ha sucedido, ya que el acuerdo publicado en el BOPA de 19/12/2001, por el que el Ayuntamiento de Llanes acuerda la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana y lo somete a información pública, únicamente se refería, además de al propio PGOU y formando parte de él, al PERI de Llanes "asumido como Norma por acuerdo de aprobación inicial del Planeamiento Municipal Normas Subsidiarias de fecha 15 de septiembre de 1990; aprobación definitiva por CUOTA 5 de diciembre de 1991; ratificación de aprobación definitiva 30 de septiembre de 1992" y "el PERI de El Cueto, aprobado inicialmente por acuerdo plenario de 26 de junio de 1997". En definitiva, los planes de desarrollo cuya nulidad se produjo como consecuencia de la anulación judicial de las Normas Subsidiarias, no pueden ser aprobados de nuevo sin cumplir los requisitos comunes -materiales y formales- para su elaboración, incluyendo de manera especial el inexcusable trámite de información pública. Procede, en razón de todo lo anterior, la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la CUOTA de 10 de julio de 2002, y el Acuerdo de la CUOTA de 15 de abril de 2003, que anulamos, por no ser ajustados al ordenamiento jurídico».
DECIMO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de los demandados presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 25 de mayo de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
UNDECIMO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la organización política "Andecha Astur", representada por el Procurador Don José Ignacio de Noriega Arquer, y, como recurrentes, la Junta de Compensación de Plan Parcial S.A.U.3 "La Portilla-Pancar" y la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Huertona", representadas por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, la Administración de la Comunidad Autónoma de Asturias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, el Ayuntamiento de Llanes, representado por la Procuradora Doña Teresa Castro Rodríguez, y la Junta de Compensación del Plan Parcial de "La Atalá", representada por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo.
DUODECIMO.- La representación procesal de la organización política Andecha Astur planteó, al comparecer como recurrida ante esta Sala, la inadmisibilidad de los cuatros recursos de casación interpuestos, que, después de dar traslado a las representaciones procesales de los recurrentes, esta Sala del Tribunal Supremo rechazó en auto de fecha 22 de mayo de 2008, en el que declaró la admisión de los cuatros recursos de casación interpuestos.
DECIMOTERCERO.- La representación procesal de las Juntas de Compensación de los Planes Parciales S.A.U.3 "La Portilla - Pancar" y "La Huertona" se basa en un único motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 24.1 de la Constitución, 21.1b y 49.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa y la jurisprudencia recogida en las sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que se citan y transcriben, ya que las Juntas de Compensación recurrentes no fueron emplazadas para que pudiesen comparecer en las actuaciones, con lo que se les privó del derecho a intervenir en el procesos desde el inicio, a pesar de que ambas tenían un interés directo en el proceso sustanciado en cuanto son entidades urbanísticas creadas precisamente para el desarrollo y gestión de los Planes Parciales, cuya validez y eficacia se cuestiona en el recurso jurisdiccional promovido a instancia de la entidad "Andecha Astur", siendo su existencia y domicilio perfectamente conocidos para las Administraciones que se personaron en el pleito, lo que también era conocido para la referida entidad demandante, según se refleja en su escrito de demanda, sin que el emplazamiento se hiciese por edictos, de modo que no les fue posible a las Juntas recurrentes conocer la existencia del litigio, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de las actuaciones desde el momento en que, tras presentar la demanda, debió emplazarse, entre otros, a las Juntas de Compensación recurrentes con reposición de aquéllas al momento anterior al emplazamiento para que se publiquen edictos en debida forma y se de a las entidades y personas que pudiesen comparecer y, en concreto, a las comparecidas la posibilidad de contestar a la demanda, continuando después su tramitación por el trámite ordinario y con declaración de ser a cargo de cada parte el pago de las costas.
DECIMOCUARTO.- El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Asturias se basa en cuatro motivos, los tres primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el último al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 46.1, 69.c), 36 y 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al ser el recurso contencioso-administrativo, sostenido por la representación procesal de la demandante, extemporáneo, por haberse interpuesto fuera de plazo, pues nunca se dirigió la acción frente al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana ni se acudió a solicitar la ampliación del recurso, a pesar de lo cual se solicita en la demanda la declaración de nulidad del acuerdo aprobatorio del indicado Texto Refundido con manifiesta desviación procesal, de manera que el recurso contencioso-administrativo debió ser declarado inadmisible por dirigirse frente a un acto consentido y firme, ya que el primer acuerdo supeditó la aprobación del Plan al cumplimiento de determinadas condiciones, observaciones y subsanación de diferencias admitidas y el segundo tiene por verificado el cumplimiento de las referidas condiciones; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 38 del Reglamento de Planeamiento y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, y concretamente la doctrina jurisprudencial que distingue entre novaciones sustanciales y modificaciones regladas, ya que considera que las observaciones y condiciones impuestas en relación con el suelo urbano y los planos constituye una modificación sustancial determinante de la apertura de un nuevo trámite de información público, a pesar de lo cual no es así, puesto que se refieren a un suelo, como es el urbano, que tiene carácter reglado, de modo que no implica un cambio de modelo territorial, y, por consiguiente, no se hace necesaria la nueva información pública al no alterarse seriamente la estructura fundamental y orgánica de la Ordenación del territorio, citando y transcribiendo una serie de sentencias que definen lo que son modificaciones sustanciales, que son las únicas que requieren nuevo trámite de información pública, y otro tanto sucede respecto del significado de la Memoria del Plan, que, en el caso de no ser suficientemente expresiva, sólo debería dar lugar a la nulidad de las determinaciones relativas a los suelos urbanos, objeto de observaciones, de modo que la nulidad de pleno derecho de todo el planeamiento resulta desproporcionada; el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 42 del Reglamento de Planeamiento, así como la jurisprudencia que los ha interpretado, ya que, tratándose de planeamiento general, no hay necesidad de que el Estudio económico-financiero fije cantidades de ingresos y gastos, siendo suficiente la mera precisión de las fuentes de financiación, doctrina jurisprudencial que ha requerido que la anulación del Plan, basada en los defectos e insuficiencias del estudio económico precisa, inexorablemente, que se pruebe, mediante prueba pericial, la inviabilidad económica de la ejecución del instrumento, sin que en el pleito se practicase prueba pericial alguna encaminada a acreditar dicha inviabilidad económica, y, además, la jurisprudencia no exige una previsión específica de todas y cada una de las operaciones, pues ello sólo se requiere en los instrumentos de ordenación y los proyectos de urbanización, no siendo el estudio económico-financiero otra cosa que un presupuesto o una estimación y nunca un compromiso de gasto; y finalmente, el cuarto, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil por haber incurrido la sentencia recurrida en un error de hecho, ya que los Planes Parciales que, en su momento, fueron declarado nulos por serlo las Normas Subsidiarias que les daban cobertura y no por vicios autónomos, fueron sometidos al trámite de información pública, a pesar de lo cual se declara que ese trámite no tuvo lugar y, en segundo lugar, se dio tal información como partes integrantes del Plan General, que fue objeto de aprobación tras la anulación de aquéllas, como lo demuestra que varios ciudadanos y entidades hicieron alegaciones respecto de dichos Planes Parciales, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declaren ajustados a derecho las disposiciones y acuerdos anulados por la misma.
DECIMOQUINTO.- El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Llanes se basa en nueve motivos de casación, cuatro esgrimidos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) del mismo precepto, algunos, como seguidamente se comprobará, coincidentes con los alegados por la Administración autonómica recurrente; el primero, invocado al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por haber infringido la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 46.1 y 69. c) de la Ley de esta Jurisdicción, ya que el acuerdo de aprobación del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes no fue impugnado por la demandante, a pesar de lo cual se declara nulo en la sentencia; el segundo por vulneración en la sentencia recurrida de lo establecido en los artículos 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil, también esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, porque, sin plantear la tesis, se decidió acerca del mencionado acuerdo aprobatorio del Texto Refundido, que no había sido objeto de impugnación; el tercero por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo establecido en los artículos 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 130 y 132.3 del Reglamento de Planeamiento urbanístico y la jurisprudencia que se cita en el fundamento séptimo de la sentencia recurrida, al atribuir el carácter de modificaciones sustanciales a correcciones de detalle que no alteran en absoluto el modelo territorial, ya que no hubo alteración de las clasificaciones de suelo; el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, ya que el suelo urbano es de carácter reglado y la aportación de documentos para acreditarlo no implica la necesidad de un nuevo trámite de información pública; el quinto por infringir la sentencia recurrida el artículo 38 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y la doctrina jurisprudencial acerca del valor de la Memoria de los Planes por haber apreciado una inexistente falta de congruencia con las soluciones adoptadas por dicho Plan en el caso de los suelos urbanos, pues la documentación aportada no cambió la realidad física sino que se limitó a acreditar que los suelos clasificados como urbanos lo eran efectivamente; el sexto, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, porque la sentencia recurrida ha incurrido en contradicción o incongruencia con infracción de lo establecido en los artículos 24 de la Constitución, 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 33 de la Ley de la Jurisdicción, al haber anulado el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes por unos supuestos vicios de su estudio económico-financiero que no fueron alegados ni probados por la demandante y sobre los que no hubo contradicción efectiva a lo largo del proceso, al no haberse llevado a cabo por la demandante sino un reproche puramente retórico a dicho estudio; el séptimo porque la sentencia recurrida infringe los artículos 12.2.1h) y 12.3.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 21.1 j) y 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta recogida en la propia sentencia recurrida, y, en concreto, las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1996, 22 de febrero y 22 de junio de 2005, entre otras, en relación con el alcance y significado del estudio económico financiero, según la cual éste es un documento de carácter genérico, en el que no es exigible una precisión específica para cada una de las operaciones contempladas en el Plan; el octavo porque la sentencia recurrida ha infringido los artículos 24 y 120 de la Constitución y el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil, así como las Sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre de 1999 y 26 de febrero de 2001, según las cuales debe reputarse inexistente la motivación de una sentencia cuando adolece de algún error patente y claro, como sucede a la recurrida al afirmar gratuitamente que no se respetó el procedimiento de elaboración de los Planes Parciales que habían sido aprobados en desarrollo de las Normas Subsidiarias de 1991-92, declaradas nulas por la propia Sala de instancia en sentencia de fecha 23 de julio de 1997, que devino firme tras la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de fecha 22 de marzo de 2002, error en que ha incurrido por no consultar el expediente administrativo, limitándose a examinar los acuerdos de aprobación inicial y provisional del Plan General, pues lo cierto es que todos los Planes Parciales, aprobados en su día, al amparo de las Normas Subsidiarias anuladas, fueron incorporados "ab initio" al nuevo proceso de planeamiento desde la propia fase de Avance, y sobre sus contenidos se formularon alegaciones por quien quiso; y, finalmente, el noveno por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución por incurrir en arbitrariedad manifiesta, ya que la incorporación de los Planes Parciales al Plan General se hizo desde el propio Avance, por lo que fueron expuestos al público en dos ocasiones, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que declare que los acuerdos declarados nulos por dicha sentencia son ajustados a derecho con desestimación del recurso interpuesto contra ellos por la entidad Andecha Astur.
DECIMOSEXTO.- El recurso de casación interpuesto por la presentación procesal de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Atalá" se basa en cinco motivos de casación, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) de la misma, siendo, según se expondrá seguidamente, coincidentes con los aducidos por la Administración de la Comunidad Autónoma de Asturias y por el Ayuntamiento de Llanes, y así en el primero se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de los artículos 71.1, en relación con los artículos 46.1 y 36.1 de la Ley Jurisdiccional, al haber decidido dicha Sala una cuestión, cual es la aprobación del Texto Refundido del Plan General, que no fue impugnada por la entidad recurrente sino meramente incluida en la súplica de la demanda junto a la pretensión de que se anulase el acuerdo aprobatorio del Plan General; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, al haber entendido indebidamente la referida Sala que se introdujeron en la aprobación del Plan General modificaciones sustanciales respecto de la aprobación provisional llevada a cabo por el Ayuntamiento sin haber concedido nuevo trámite de información pública, modificaciones que, según la propia Sala sentenciadora, consisten en la exigencia de justificar que determinados terrenos eran suelo urbano, pero lo cierto es que la clasificación que, en definitiva, se hace de los referidos terrenos es la misma que se les dió en la aprobación provisional; el tercero por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento de Planeamiento y la jurisprudencia que lo interpreta, ya que, si bien la Memoria representa la motivación del planeamiento, no es necesario que en ella deba encontrarse una justificación como urbana o como no urbanizable de cada una de las fincas que integran el término municipal, ya que la Sala parte de una hipótesis falsa, cual es que la Memoria da una explicación del carácter urbano de ciertos terrenos y que las explicaciones adicionales del Ayuntamiento implican una contradicción entre la Memoria y los planos sin explicar los pasajes de la Memoria que son contradictorios con los planos de ordenación; el cuarto por haber vulnerado la sentencia recurrida los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 42 del Reglamento de Planeamiento y la jurisprudencia que los interpreta, ya que, contrariamente a lo declarado en ésta, considera que prevé numerosas actuaciones a coste cero e infraestructuras previstas van a ser financiadas y ejecutadas por otras Administraciones (estatal o autonómica), pero lo cierto es que el coste cero de ciertos espacios libres es consecuencia de la aplicación de los preceptos que imponen cesiones gratuitas a los propietarios del suelo, y, en el caso de no estar suficientemente justificada o asegurada la financiación de algunas de las actuaciones previstas en el Plan, lo procedente sería la anulación de las determinaciones relativas a las mismas, es decir una anulación parcial y no la completa decretada por la Sala sentenciadora, sin que tenga sentido que el estudio económico - financiero dé por garantizadas unas inversiones estatales o autonómicas, ya que, de hecho, el Plan ni siquiera puede determinar el trazado o ubicación de tales infraestructuras, y, finalmente, el quinto motivo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 128 del Reglamento de Planeamiento, así como la jurisprudencia que los interpreta, ya que se parte en la sentencia recurrida de un error al considerar que el contenido de los Planes Parciales no se incluyó en el trámite de información pública del Plan General, basándose para ello en que el acuerdo de aprobación inicial y apertura del trámite de información pública no se refiere a los Planes Parciales, aunque lo cierto es que éstos formaban para del Plan General en virtud de su Disposición Adicional, por lo que no era necesario citarlos expresamente en el anuncio de aprobación inicial, pero su documentación fue sometida a información pública junto con el resto del Plan General, lo que, de no ser así, sólo determinaría la ilegalidad de la Disposición Adicional, pero no de la totalidad del Plan General, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, con imposición a la demandante de las costas de este recurso si se opusiese al mismo.
DECIMOSEPTIMO.- Admitidos a trámite los recursos de casación interpuestos por auto de fecha 22 de mayo de 2008, se dio traslado por copia a la representación procesal de la asociación política comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a ellos, lo que llevó a cabo con fecha 13 de noviembre de 2008, aduciendo, respecto de los motivos esgrimidos por la Administración de la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento de Llanes y la Junta de Compensación "La Atalá", que el acuerdo por el que se aprobó definitivamente el Plan General a reserva del cumplimiento de ciertas condiciones y observaciones y subsanación de diferencias es el mismo acto que aquél en el que se aprueba el Texto Refundido del Plan General, una vez realizadas las modificaciones impuestas en el primer acuerdo, de modo que no se trata de la aprobación de un nuevo documento, y, por tanto, no existe causa alguna de inadmisibilidad, siendo la sentencia impugnada congruente con las pretensiones contenidas en la demanda y en las contestaciones, mientras que el segundo motivo deducido por las mismas partes resulta rechazable también porque las razones, por las que en la sentencia recurrida se declara nulo el Plan General al no haberse dado nuevo trámite de información pública a pesar de las modificaciones sustanciales después de su aprobación provisional, no son exclusivamente las que aseguran los recurrentes en casación sino todas las señaladas en el fundamento jurídico noveno de la sentencia recurrida, que implican una auténtica modificación sustancial por alterar el modelo de planeamiento elegido, haciéndolo distinto y no limitándose a aspectos puntuales o accesorios, y, en cuanto a la denunciada infracción del artículo 38 del Reglamento de Planeamiento, no existe tal vulneración porque la Memoria, contrariamente a lo afirmado por los recurrentes, no contiene un estudio detallado y pormenorizado que justifique las soluciones planificadoras adoptadas por el Plan General, por lo que adolece de grandes carencias y, además, no se apoya en los hechos, pues contiene un deficiente análisis de parte de la realidad del concejo y, respecto de la otra, resulta absolutamente inexistente, por lo que ha sido redactado con absoluta arbitrariedad, y, a pesar de la insistencia en sus alegaciones, los recurrentes son conscientes de que la ausencia de los planos determina la total contradicción entre la Memoria y el Plan, hasta el extremo de que la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio exigió con posterioridad al Ayuntamiento de Llanes la incorporación de los mismos al Plan, y, por lo que respecta al estudio económico - financiero, aunque no fuesen exigibles cantidades concretas de ingresos y gastos, es necesario indicar que las fuentes de financiación afectan a la ejecución, lo que no hace el Plan, sin que ese coste cero, a que se alude en la sentencia recurrida, no es sólo respecto de espacios libres y dotaciones procedentes de cesiones obligatorias y gratuitas, de manera que de una inversión total de 23.535 millones, únicamente 977 serían financiados por el Ayuntamiento de Llanes, con lo que ni se justifica su capacidad inversora ni tampoco el amplio margen de endeudamiento que se menciona en el Plan, de modo que no queda asegurada la viabilidad del mismo, limitándose, en cuanto a las inversiones estatales o autonómicas, a una genérica referencia a la implicación de las Administraciones concernidas reflejada en convenios, habiéndose en la demanda alegado la invalidez del Estudio económico - financiero, a lo que no replicó el Ayuntamiento, sin que se haya producido error alguno en la sentencia respecto de la inexistencia de información pública de los Planes Parciales, ya que, como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22 de marzo de 2002, que determinó la firmeza de la sentencia que declaraba la nulidad de las Normas Subsidiarias, a cuyo amparo se promulgaron los referidos Planes Parciales, hubo que introducir en el nuevo Plan General modificaciones que no sólo consistieron en eliminar del mismo toda referencia a aquellas Normas Subsidiarias de 1992 sino también en incorporar por primera vez al Plan la regulación de los Planes Parciales cuando la información pública había finalizado el día 25 de enero de 2002, de modo que, al introducirse la regulación de los Planes Parciales al momento de la aprobación provisional, no fue objeto de información pública, siendo aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo sin haberlo sometido a nueva información pública, contemplándose los Planes Parciales exclusivamente en la Disposición Adicional Unica del Plan General como una remisión a instrumentos de planeamiento promulgados en desarrollo de las Normas Subsidiarias de 1992, mientras que la arbitrariedad, que en el noveno motivo de casación del Ayuntamiento se cita, sólo es predicable de los actos de la Administración y no de las sentencias, como se deduce del artículo 9.3 de la Constitución, y, finalmente, en cuanto al único motivo de casación esgrimido por la representación procesal de las Juntas de Compensación "La Portilla - Pancar" y "La Huertona" es desestimable, porque no intervinieron en el proceso de instancia por no haberles interesado, pero conocían perfectamente la existencia de dicho proceso, que se prolongó en el tiempo cinco años, ya que hubo cumplida noticia del mismo en todos los medios de comunicación, como la tuvieron de la sentencia pronunciada, aunque, en cualquier caso, han recurrido en casación y no han aducido razón alguna de indefensión material, pues no han expresado motivo alguno por el que el Plan General impugnado fuese conforme a derecho, a diferencia de lo que ha hecho la Junta de Compensación "La Atalá", para finalizar con la súplica de que se desestimen los motivos alegados y se declare no haber lugar a los recursos de casación interpuestos, con imposición de costas a los recurrentes.
DECIMOCTAVO.- Formalizada la oposición a los recursos de casación interpuestos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 21 de diciembre de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Procederemos, en primer lugar, a examinar el único motivo de casación aducido por la representación procesal de las Juntas de Compensación del Plan Parcial "La Portilla-Pancar" y del Plan Parcial "La Huertona", con el que, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción por haberse incumplido las garantías procesales, pretenden que se repongan las actuaciones a la instancia para permitirles contestar a la demanda.
Aducen que, al haberse discutido en el proceso sustanciado la legalidad de la Disposición Adicional Unica del Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, se puso en tela de juicio su propia existencia y supervivencia, lo que les confería la condición de interesadas, resultando perfectamente cognoscible su domicilio donde deberían haber sido emplazadas para poder comparecer o, al menos, haberse publicado edictos para dar a conocer la existencia del pleito en que se discutía la conformidad a derecho de los referidos Planes Parciales.
Este motivo de casación no puede prosperar porque el objeto del proceso, sobre el que el Tribunal a quo se ha pronunciado, ha sido el Plan General de Ordenación Urbana de Llanes, aprobado por acuerdo, de fecha 10 de julio de 2002, del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias, y no los Planes Parciales para cuya ejecución se constituyeron las Juntas de Compensación recurrentes, aunque la decisión de la Sala de instancia acerca del mentado Plan General puede tener incidencia para las referidas Juntas de Compensación, al igual que la tendrá para cualquier propietario inmobiliario del municipio, lo que no implica que deban todos éstos ser emplazados en cualquier proceso en el que se dirima la conformidad o no a derecho de un Plan General de Ordenación Urbana por más que sus propiedades resulten afectadas por éste.
Ni que decir tiene que las Juntas de Compensación recurrentes hubieran podido en esta casación impugnar, en cuanto al fondo, la sentencia pronunciada por la Sala de instancia, lo que no han hecho, a diferencia del proceder de otra Junta de Compensación, que así lo ha realizado, de modo que no ha habido indefensión para ellas.
SEGUNDO.- Examinaremos seguidamente los motivos de casación idénticos que alegan el resto de los recurrentes, comenzando por los que correctamente se invocan al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Entre estos se encuentra el cuarto esgrimido por la representación procesal de la Administración autonómica y el octavo alegado por la del Ayuntamiento.
En ambos se reprocha a la Sala sentenciadora haber incurrido en un grave error por entender, en contra de lo que aparece en el expediente administrativo, que el contenido de los Planes Parciales no fué sometido a información pública una vez recaída la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana combatido.
Sea cual sea el contenido de la documentación del Plan General que se sometió a información pública, lo cierto es que, como se deduce del expediente administrativo remitido por la Administración, la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias admite que en el acuerdo de aprobación inicial del Plan General se contenía una Disposición Adicional única, por la cual: «se declaran vigentes los instrumentos de planeamiento y gestión aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de este plan cuyas determinaciones se ajusten a lo establecido en lo mismo», de manera que, si se consideraban vigentes esos instrumentos de ordenación, que no eran otros que los referidos Planes Parciales, evidentemente no se sometían sus contenidos a información pública, ya que este trámite implica que no están en vigor, y, en consecuencia, la Sala de instancia, al considerar que no existió el preceptivo trámite de información pública respecto del contenido de los mencionados Planes Parciales, está en lo cierto y no ha incurrido en error alguno que vicie su decisión, razón por la que ambos motivos de casación no pueden prosperar.
TERCERO.- También esgrime la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, al amparo del apartado c) del artículos 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, en el motivo sexto la incongruencia de la sentencia por haber anulado el Plan General de Ordenación Urbana impugnado con fundamento en unos supuestos vicios del estudio económico-financiero, que no fueron alegados por la entidad demandante, por lo que asegura que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 33 de la Ley de esta Jurisdicción, 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil.
Este motivo tampoco puede prosperar porque en el apartado B) 3ª) de los fundamentos de derecho de la demanda se aduce que el Plan General aprobado adolece de múltiples vicios, tanto sustantivos como formales, entre ellos la invalidez del estudio económico-financiero por tratarse de «documento que pretende garantizar la viabilidad del Plan, por lo que en él la Administración debe justificar que ha analizado suficientemente el coste económico de su ejecución», a pesar de lo cual «en el caso que nos ocupa no se ha realizado esa justificación ya que de un total de inversión de 23.535 millones, 977 millones serán financiados por el Ayuntamiento de Llanes, y sin embargo no se ofrece por el citado dato alguno sobre la situación de la deuda municipal, ni sobre la capacidad de endeudamiento futuro del Ayuntamiento», a lo que la Sala a quo da respuesta en el fundamento jurídico décimo tercero de su sentencia, transcrito en el antecedente octavo de esta nuestra.
CUARTO.- En el primer motivo de casación de la Administración autonómica, primero y segundo del Ayuntamiento y primero de la Junta de Compensación "La Atalá" se citan como infringidos por la Sala de instancia los artículos 28, 33, 36, 46.1 y 69. c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil, porque dicha Sala amplió el objeto del proceso y de su decisión al Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana, que no fue impugnado al interponer el recurso contencioso-administrativo ni ampliado frente a él dicho recurso, motivos todos que se esgrimen al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, a pesar de que habría sido más correcto procesalmente hacerlo por infracción del ordenamiento jurídico, ya que lo que se reprocha al Tribunal a quo es que no declarase inadmisible el recurso contencioso-administrativo deducido frente a dicho Texto Refundido, si bien la representación procesal del Ayuntamiento asegura que, además, la sentencia es por esa misma razón incongruente al no haberse planteado a las partes tal cuestión mediante la formulación de la tesis prevista en el citado artículo 33 de la Ley Jurisdiccional.
La Sala sentenciadora dio respuesta a la causa de inadmisibilidad planteada en la instancia por los demandados en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, que hemos transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, razones que damos por reproducidas para rechazar los referidos motivos de casación, ya que el Texto Refundido del Plan General se limitó a incorporar aquellas determinaciones que se consideraron necesarias por la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias en el ejercicio de las competencias que le son propias y no a recopilar, organizar o regularizar distintas normas, de modo que no se hacía necesaria la ampliación del recurso sino recoger los hechos en la demanda y dirigir la pretensión en la súplica de ésta contra el acuerdo aprobatorio del Texto Refundido.
QUINTO.- En el motivo de casación segundo de la Administración de la Comunidad Autónoma, en el segundo y tercero del Ayuntamiento y en el segundo de la Junta de Compensación "La Atalá" se alega la vulneración por el Tribunal a quo de lo dispuesto en los artículos 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 130 y 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como de la doctrina jurisprudencial que los interpreta, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, asegura el segundo, ya que no se produjeron modificaciones sustanciales con la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana, puesto que la documentación relativa a la condición urbana del suelo no se encuentra entre las modificaciones sustanciales, dado su carácter reglado, y, por consiguiente, la falta de información pública sobre tal documentación no implica un vicio invalidante de la aprobación del Plan General.
Los indicados motivos de casación son desestimables todos, porque, aunque la clasificación como suelo urbano sea reglada, ello no impide, como apunta la Sala de instancia, que en la documentación disponible en la información pública aparezcan los elementos de juicio relevantes de los que se deduzca ese carácter, pero es que, además, entre las condiciones y observaciones señaladas por la Comisión aparecen todas las recogidas en el fundamento jurídico noveno de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente cuarto de esta nuestra, que hacían imprescindible su aportación en un nuevo trámite de información pública para que ésta pueda servir al fín que le confiere el ordenamiento jurídico de control en la elaboración del planeamiento por los ciudadanos.
SEXTO.- En la segunda parte del motivo segundo de casación de la Administración autonómica recurrente, en el quinto del Ayuntamiento y en el tercero del la Junta de Compensación "La Atalá" se alega la infracción por la sentencia recurrida de lo dispuesto en los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 38 del Reglamento de Planeamiento, así como de la doctrina jurisprudencial que los interpreta, ya que no existe, en contra del parecer de la Sala de instancia, contradicción alguna entre la Memoria del Plan General y las determinaciones o contenido dispositivo de éste.
Estos motivos de casación son rechazables porque, como con toda lógica declara la Sala de instancia en el fundamento jurídico duodécimo de la sentencia recurrida, las soluciones adoptadas, y en particular los planos de ordenación, no son congruentes con la literatura de la Memoria del Plan General desde el momento que fue preciso incorporar ex novo planos y documentos justificativos que se debieron incluir ab initio, y ello con independencia de que hiciesen referencia al suelo urbano, aunque el carácter de éste sea reglado.
SEPTIMO.- Las deficiencias que la Sala de instancia ha tenido en cuenta en el estudio económico-financiero, para abundar en la declaración de nulidad del Plan General de Ordenación Urbana impugnado, también son cuestionadas por la Administración autonómica recurrente en el tercer motivo de casación, en el séptimo motivo aducido por el Ayuntamiento y en el cuarto de la Junta de Compensación "La Atalá", de manera que en todos ellos se asegura que la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en el artículo 12.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976, en el artículo 42 del Reglamento de Planeamiento y la doctrina jurisprudencial que los interpreta, y, además, asegura el Ayuntamiento, también se han vulnerado los preceptos contenidos en los artículos 12.2.1.h) del mismo Texto Refundido y 29.1.j) del propio Reglamento de Planeamiento.
Al examinar el Tribunal a quo este defecto, denunciado como motivo de impugnación del planeamiento general por la organización política demandante, lo admite como un vicio invalidante de dicho planeamiento por las razones expresadas en el décimo tercer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, copiado en el antecedente octavo de esta nuestra.
En contra de tal parecer, los recurrentes entienden que la Sala de instancia no ha respetado la doctrina jurisprudencial relativa al carácter genérico del documento en cuestión y a la omisión o falta de una prueba concluyente al respecto, demostrativa de su insuficiencia y de la imposibilidad de endeudamiento de la Corporación municipal, contrariamente a la realidad de los hechos por llevar varios años ejecutándose el Plan General declarado nulo en la sentencia.
No es necesario que nosotros repitamos aquí lo recogido en el antecedente octavo de esta nuestra sentencia, transcripción del décimo tercer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, en el que la Sala de instancia desgrana minuciosamente las contradicciones y carencias de ese estudio económico-financiero, que, como muy bien apunta dicha Sala siguiendo la doctrina jurisprudencial, no puede convertirse en una mera formalidad, que es el calificativo que merece el documento examinado por la Sala sentenciadora a la vista de sus deficiencias e insuficiencias, razón por la que los motivos de casación analizados deben ser desestimados, al igual que los anteriores.
OCTAVO.- El Ayuntamiento de Llanes esgrime un último motivo de casación, el noveno, en el que genéricamente reprocha a la Sala sentenciadora haber procedido con arbitrariedad, infringiendo con ello lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución.
La arbitrariedad denunciada la anuda la Corporación recurrente al grave error en el que asegura ha incurrido el Tribunal a quo al declarar que no hubo información pública respecto del contenido de los Planes Parciales, cuya nulidad pronuncia.
El pronunciamiento de la sentencia recurrida es el transcrito en el antecedente primero de esta nuestra sentencia, mientras que los Planes Parciales, a que alude el Ayuntamiento recurrente, eran desarrollo de unas anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipales declaradas nulas por sentencia firme.
En cualquier caso, como hemos expresado en el fundamento jurídico segundo de esta nuestra sentencia, no hubo error alguno al declarar la Sala de instancia que el contenido de los Planes Parciales no fue objeto de información pública, de manera que este último motivo de casación invocado por el Ayuntamiento recurrente debe ser desestimado también.
NOVENO.- Finalmente, la representación procesal de la Junta de Compensación "La Atalá" reprocha a la Sala sentenciadora que haya infringido lo establecido en los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 128 del Reglamento de Planeamiento, así como la jurisprudencia que los interpreta, al haber considerado como motivo de ilegalidad del Plan General el que la documentación de los Planes Parciales no se haya incluido entre la sometida a información pública, para lo que dicha Sala parte de una errónea valoración de los hechos por entender dicho Tribunal "a quo" que el trámite de información pública se abrió exclusivamente para el Plan General y dos Planes Especiales de Reforma Interior, aunque también se incluyeron los Planes Parciales en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional, por lo que no era necesario citarlos, lo que, a los sumo, determinaría sólo la ilegalidad de la Disposición Adicional pero no la de la totalidad del Plan General.
Este motivo de casación no puede prosperar por las mismas razones expuestas para desestimar el cuarto de la Administración autonómica, el octavo y el noveno del Ayuntamiento, sin que la nulidad pueda circunscribirse, como pretende la Junta de Compensación, sólo a la Disposición Adicional, puesto que el Plan General, según la tesis del resto de los recurrentes y de la propia Junta de Compensación, es que el Plan General ha incorporado a su texto las determinaciones de los Planes Parciales, a pesar de que, como afirma la Sala de instancia y nosotros compartimos, su documentación no fue objeto de la preceptiva información pública.
DECIMO.- La desestimación de todos los motivos de casación aducidos por cada uno de los recurrentes comporta que sus respectivos recursos no puedan prosperar, lo que, a su vez, conlleva la imposición de las costas procesales causadas con su interposición en la proporción y límite que estableceremos, conforme a lo dispuesto concordadamente en los apartados 2 y 3 del artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción, de modo que, por el concepto de derechos de representación procesal de la organización política comparecida como recurrida, los recurrentes abonarán tales derechos por partes iguales, y, en cuanto al concepto de honorarios de abogado de dicha organización política recurrida, las Juntas de Compensación del Plan Parcial "La Portilla -Pancar" y del Plan Parcial "La Huertona" los abonarán hasta el límite de mil euros y el resto de los recurrentes hasta el de dos mil quinientos euros cada uno.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
F A L L A M O S
Que, con desestimación de todos los motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial S.A.U.3 "La Portilla-Pancar" y de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Huertona", por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Asturias, por la Procuradora Doña Teresa Castro Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Llanes, y por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Plan Parcial "La Atalá", contra la sentencia pronunciada, con fecha 11 de abril de 2007, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo número 946 de 2002, con imposición de las costas procesales causadas por los derechos de Procurador de la recurrida a todos los recurrentes por partes iguales y, por el concepto de honorarios de abogado de dicha organización política recurrida, la cantidad de mil euros a cargo de las Juntas de Compensación del Plan Parcial "La Portilla-Pancar" y del Plan Parcial "La Huertona", y de dos mil quinientos euros a cargo de cada uno de los demás recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
Leer completo...
